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李炜光:如何理解和预判美国的税收政策?

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  • 2017-08-10
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李炜光:如何理解和预判美国的税收政策?  ]“分殊化”社会各阶层和各利益集团必备的意愿和呼声的交流平台,以此达成全民新的共识…

原标题:李炜光:如何理解和预判美国的税收政策?

  ]“分殊化”社会各阶层和各利益集团必备的意愿和呼声的交流平台,以此达成全民新的共识。无共识则该民族国家便没有未来,共识则来自于讨论以及与其相配适的一整套法律程序和规则。

  看美国税收政策的下一步,不是看总统,而是看。目前党保持多数地位,通过一项较大幅度减税的法案的可能性很大,而不是很小。或许最终通过的法案会在特朗普总统“一页纸”上打个折扣,但正如许善达先生所说,减税的结果不会改变,对此我们这边应该有充分的估计,否则会出现很被动的局面。

  美国总统特朗普近日发布了2018财年预算草案,该草案大幅度削减国务院、国际开发署(包括一系列国际项目的预算)以及环保部门的预算,并增加了、国土、退休军人事务部的预算支出。与此同时,草案还提出,未来10年内将削减3.6万亿美元财政支出,这与川普总统一个月之前公布的“一页纸”税改是相呼应的。

  在这份引人瞩目的草案第一页,特朗普总统在致美国的中指出,削减联邦支出,如同有限预算下家庭的财务决定,必须确保纳税人所珍视的每一分钱以最有效和最务实的方式花到国家优先的领域。他希望投票通过该预算草案,同时全体议员在建国250周年之际,为国家做出一份切实的贡献“行使我们的,放飞(set free)美国人民的梦想”。

  不无相似,早在上个世纪80年代初,里根总统就提出过“复兴美国”的口号,以激起人们对未来的希望,并于1981年由将“经济复兴法案”提交立法,之后又在1986年将税改法案提交立法。在当时,供给学派曾一度占据上风,而里根总统打破了根深蒂固的惯例,其主要的政策倾向是通过减税和加速企业折旧,为企业经营者提供更加宽松的和政策空间,以激励其投资和创新热情,同时削减开支、控制货币供应量、降低通胀率。凭借坚强的毅力,里根总统将减税进行到底,最终获得了成功,在此基础上形成的“里根经济学”至今仍为人们津津乐道。

  但从草案酝酿,到参、众两院各自审议、联席修订直至两院各自投票通过,并由总统签署形成税法的整个过程,却并非那么简单,其中充分体现了美国减税的法律程序。在理解和预判特朗普预算草案的动向前,我们不妨先看看里根1981经济复兴法案的立法过程:

  7月31日,口头表决通过HIRES.266替代议案;同日,口头表决不同意修订草案,是为履行分歧处理的法律程序;亦是同日,两院联席委员会举行会议讨论,以求弥合分歧;

  8月1日,联席委员会通过会议联席报告;同日,两院联席议报告,Dole投票反对修订案;同日,两院联席会议达成97-125号会议报告并提交审议;

  里根1986税改法案的立法过程与1981年的经济复兴法案立法在法律程序上相同,这是框架事先了的,只是所经历的时间长了一些。

  美国第一条第8款:有权和征收直接税、进口税、捐税和其他税收。1913年发布的第16号修正案进而,有权对任何来源之收入课征所得税,所得税收入不必分配于各州。美国第一条第7款:所有关于征税的议案应首先由提出,可以对此议案表示同意或提出修正案。据此,收入和开支的所有项目都必须得到的审查、批准,由议员提出的税收议案,须经专门委员会各自的听证、讨论乃至激辩,方可进入投票简单多数表决的阶段。参院不能独自提出税收议案,而的所有财政行为只限于同意的范围之内。

  此外,美国第一条第2款还:和通过的每一议案在成为法律之前,须送交合众国总统。总统接到两院议案后,如果同意,即应签署;如不批准,会将该议案连同反对意见退回最初提出该议案的议院。该院应将其详细载入本院会议记录并进行复议。复议之后,如果该院有三分之二议员同意通过,该议案将连同反对意见一起送交另一议院进行复议,如经该院也三分之二赞同,则该议案即成为法律。当两院通过的税改修正案有所不同时,由联席委员会协商修订,并再次返回各自议院分别审议表决,直至形成意见统一的两院税改方改案,然后提交总统签署,才能成为正式的公法(官网的用词是“public law”)。任何议案,在送交总统后10天内没有被退回,则该议案即如同已经签署,自动成为法律。

  我们不妨请注意一下其中的英文表达:议员引入议案用的是“introduce”,总统用的是“Propose”。在法律意义方面,两者应该有所区别。议员的introduce是进入立法磋商程序的第一步,而总统的propose,则顶多是个性的文件。显然,在启动立法程序之前,总统提出的减税方案跟社会大众的呼声没什么两样,都只是“政策”而已。

  这是一种十分精致的高门槛的制度设计,其中蕴含的税收、制衡等现代国家建构的意义和价值,与美国体制的日常运行有机地融合在一起。之所以说是“高门槛”,是因为两院都要达到三分之二多数才可以总统立法否决权,做到这一点相当不易。自美国建国至2001年,共总统否决权106次,只占全部否决权案的7%,比例并不高,但也不能就此认为反对的作用就不重要。

  当初在,美国的设计者就是把它作为总统和在立法程序上的一种的分立和制衡机制来考虑的。一方面是不能因为立法权在手就随意立法或变更法律,否则将面临总统的否决;另一方面,总统也不能因为握有立法否决权而轻易否决已经通过的法案,而是必须认真对待的意志,如果他做不到这些,将面临的再次否决。的难度在于,他们必须有能力凝聚起足够多的力量,才能显示出其的有效性;总统的难度在于行使必须时时如履薄冰,如到的强力反对,总统的否决将失去意义。对于总统来说,否决权只是一种消极的武器,只对想立法的总统有用,而不适用于那些寻求规则的实质性改变的总统。所以,长期以来,总统和之间虽冲突不断,但合作才是主流。

  本来如此:“分殊化”社会各阶层和各利益集团必备的意愿和呼声的交流平台,以此达成全民新的共识。无共识则该民族国家便没有未来,共识则来自于讨论以及与其相配适的一整套法律程序和规则。而根据美国减税的法律程序,就可了解这次川普总统在减税问题上将如何与具体沟通及其未来的政策。

  近日,RigZone官网发表了一篇题为“Trump Still Learning How to be President ”(川普还在学习如何当总统)的署名文章,国内在转发这条新闻时加了一个奇怪的标题:“美国前:税改难通过”。实际情况是,这位前和现任总统有着长达15年的交情,“到现在还是无法想象他当上总统是什么样子”,这位老伙计甚至说,而当他遇到困难时,第一个想到的就是给特朗普打电话,并得到老友拍拍后背式的慰藉。他俩彼此是诤友关系,相互几句本就是一件正常的事。

  这位前对总统税改方案确实不看好,但也仅是对边境调节税提出了否定看法,并降低了对税改通过的预期,这应当只是一种个人看法的正常表达。中文报道的标题“税改难通过”,给人感觉是故意造成间相互拆台的某种,有些过分解读了。当然,其他外国在转发时,也有题目改动的情况,比如“Tax reform is just a bunch of happy talk ”(税改只是一堆开心话)等。

  事实上,税改是国家中的头等大事之一,不是谁想通过就能通过的,因为的分立和制衡的制度设计使得公共决策必然是个和磋商的产物。看美国税收政策的下一步,不是看总统,而是看。目前党保持多数地位,与总统达成默契的可能性很大,因此,到年底前后,通过一项较大幅度减税的法案的可能性很大,而不是很小。

  或许最终通过的法案会在特朗普总统“一页纸”上打个折扣,但正如许善达先生所说,减税的结果不会改变,对此我们这边应该有充分的估计,否则会出现很被动的局面。上世纪80年代的英美两国减税带动世界上超过20个国家同时减税,形成一股延续时间相当长的世界性的减税风潮,在此基础上并影响至今的数字经济和新军事,都与此次减税运动有关。相似的情景喜剧再重新上演一次,不是完全没有可能。

  对我们而言,2017美国减税事件的在于,第一,税收是一国的,而且是其核心部分,所以布坎南将之视为“规则的规则”,是体制运行必须预设的部分,由诸项基本性质的法律构成,我们切不可把天大的问题往小处说;第二,主要通过约束其征税的来实现,换句话说,如果不把征税的,等于什么也没去;第三,国家治税权须遵循分立、制衡的原则,不允许绝对的存在,实际上,现代国家预算本质上就是一种外部控制机制;第四,税收立法权保留在选举产生的代议机构之内,征税和用税权的获得、行使包括增减税收,均须严格依照法律进行,其中听证和联席磋商等是不可或缺的程序;最后,给人深刻印象的是,在整个立法过程中,从总统到议员一直在认真倾听企业家阶层的意见,并给予积极回应。

  我国立法法早已,税率等税制要素,由审议通过,形成法律方能执行。但目前我国第一大税种尚未完成立法程序,行政部门单方面决定的事实一时还难以改变,而作为“准税”的强制性社保缴费,各地方社保部门就可以自行调整变更。在我国,税收化的进程举步维艰,现代还没有被人们真正接受。美国减税的法律程序和可否作为镜鉴,至少从目前看,我的回答是较为悲观的。(文/李炜光;编辑/子杰;文章原标题为《减税的法律程序和思维拉弗曲线传奇之三》;相关配图来自网络。)

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